Alban DE LOUVENCOURT
Directeur Associé
LYSIOS PUBLIC AFFAIRS
Intervenant à la conférence Réforme Sapin II du 1er décembre 2016
Quelles sont les nouveautés dans l’encadrement des lobbies avec la réforme Sapin II ?
A travers l’article 13 du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, le Gouvernement poursuivait initialement plusieurs objectifs :
- créer un répertoire numérique des représentants d’intérêts auprès du Gouvernement
- définir la notion de représentant d’intérêt
- instaurer des exigences déontologiques à ces représentants
- et enfin confier à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique des pouvoirs de contrôle
Le parcours législatif du projet de loi n’étant pas encore achevé (il devrait être publié au JO avant fin décembre), nous ne disposons donc pas de la version définitive du texte. Toutefois, nous pouvons déjà noter plusieurs évolutions introduites par les parlementaires, qui permettent de mieux comprendre comment fonctionnera le registre, qui y sera soumis et les conséquences qu’il entraînera.
Un champ étendu aux parlementaires et à leurs collaborateurs
Tout d’abord, il convient de signaler que, si la volonté initiale du Gouvernement ne concernait que les personnes agissant auprès du Gouvernement, ce champ a très vite été étendu aux parlementaires et à leurs collaborateurs, ainsi qu’à d’autres acteurs de la sphère publique. Dans le cas contraire, le France se serait alors trouvée avec trois répertoires des représentants d’intérêt, un pour le Gouvernement, un autre pour l’Assemblée nationale et un dernier pour le Sénat. La simplification l’a rapidement emporté et ces trois registres n’en formeront qu’un à l’issue du vote définitif du projet de loi. Cette fusion des registres permettra une simplification pour les personnes enregistrées, qui n’auront plus qu’un formulaire à remplir, au lieu de deux aujourd’hui, avec des procédures différentes et des informations différentes à renseigner.
La question de savoir si le Président de la République, ainsi que les membres du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat ou encore les exécutifs locaux devaient être considérés comme des cibles des représentants d’intérêts, au sens de l’article 13, a soulevé de longs débats et il semble que les parlementaires se soient accordés pour les exclure.
Le représentant d’intérêt : quelle définition ?
De la même façon, la définition de représentant d’intérêt a évolué au cours de la navette parlementaire et suscite encore des débats. Doit-on entendre la notion de représentant d’intérêt au sens large, toute personne qui vient plaider une cause auprès d’une des cibles définies, ou limiter ce champ aux seules entreprises représentant des intérêts privés, à l’exclusion des associations ou de toute personne morale de droit public ? Plusieurs parlementaires plaidaient en effet pour l’exclusion des ONG représentant un intérêt général, des associations à objet cultuel du champ, des syndicats de salariés ou encore des associations de représentants d’élus.
Après l’implication de certaines associations à objet cultuel dans les débats sur le mariage pour tous, il semble difficile de considérer que celles-ci n’exercent à aucun moment une activité ayant pour finalité d’influer sur la décision publique, même s’il ne s’agit évidemment pas là de son activité première. Une comparaison similaire peut être faite avec les associations de représentants d’élus et le débat autour du cumul des mandats. La question d l’inclusion des associations semble même absurde au regard de l’activisme de certaines de ces organisations auprès du Gouvernement et du Parlement.
Il nous semble donc nécessaire, dans un souci de simplification, de clarification, d’équité et d’efficacité, d’étendre la notion de représentant d’intérêt le plus largement possible : toute personne exerçant régulièrement une activité ayant pour finalité d’influer sur la décision publique en agissant auprès des personnes listées à l’article doivent être inscrits dans le registre. Outre que cela évitera des débats sans fin, cela contribuera par ailleurs à la normalisation de représentants d’intérêts et à la dédiabolisation du lobbying que nous ne pouvons qu’appeler de nos vœux.
Quel type d’informations renseigner dans le registre ?
Une fois la question des personnes devant s’enregistrer réglée, il faut se poser la question du type d’informations à renseigner dans le registre et des pouvoirs de la HATVP pour contrôler ces informations.
Dans le registre actuel de l’Assemblée, les représentants d’intérêts doivent indiquer les secteurs d’activités qu’ils défendent et le budget qu’ils allouent à ces activités de lobbying, auprès de l’Assemblée, au-delà des activités de veille, ainsi que la liste des clients.
Dans ce nouveau registre, les représentants d’intérêt devront déclarer leurs clients, le nombre d’employés, ainsi que des éléments financiers sur leurs dépenses de lobbying. Il a aussi question d’obliger les personnes inscrites dans le registre à publier un bilan semestriel des activités de lobbying. Il s’agissait là d’une obligation lourde, qui aurait pu s’avérer très contraignante pour les personnes enregistrées. Il a aussi été question d’obliger les personnes enregistrées à dévoiler les éléments financiers par clients. Ces deux éléments auraient profondément changé les obligations et les contraintes pesant sur les lobbyistes dans ce nouveau registre, par rapport à l’actuel. Cela a toutefois été abandonné, et les parlementaires sont revenus à des obligations plus classiques, assez proches de celles existantes actuellement dans le registre de l’Assemblée.
Des obligations déontologiques viennent s’ajouter à ces obligations, sur lesquelles nous reviendrons plus tard.
Pouvoirs et sanctions de la HATVP
S’agissant du contrôle et des pouvoirs de sanctions de la HATVP, elle sera à l’avenir dotée d’un pouvoir d’enquête, avec contrôle sur place et sur pièces, avec des peines pénales en cas d’entrave. Elle devra toutefois protéger la confidentialité des informations et documents auxquels elle a accès pour l’exercice de sa mission. En cas de manquement par un lobbyiste à ses obligations, la HATVP peut lui adresse une mise en demeure. La sanction prévue en cas de manquement réitéré est d’un an d’emprisonnement et de 15 000€. Il était auparavant prévu 50 000€ ou 1% du chiffre d’affaires. La HATVP se trouve donc avec des pouvoirs considérablement renforcés, qui devra s’accompagner d’une hausse de ses moyens si l’on souhaite lui voir jouer un véritable rôle de contrôle. Dans le cas contraire, on peut raisonnablement penser qu’elle sera dans l’incapacité d’exercer convenablement son pouvoir de contrôle, ce qui devrait fortement la discréditer.
Quels seront les impacts à court et moyen terme sur les entreprises ?
L’effet le plus immédiat pour les entreprises sera évidemment l’obligation de s’inscrire dans le registre. Si cela ne devrait pas constituer un changement majeur pour les entreprises spécialisées dans les affaires publiques, qui étaient pour la plupart déjà enregistrées dans les différents registres de l’Assemblée nationale, du Sénat ou encore de la Commission européenne, cela créera toutefois une nouveauté pour de nombreuses entreprises et cabinets juridiques….
En effet, si selon l’article 13 de la loi Sapin 2 seules les personnes faisant régulièrement du lobbying sont tenues de s’enregistrer, il est probable que cette notion de régularité soit entendu de manière très large. En anticipant, on peut même imaginer que l’inscription sur le registre devienne un préalable à l’obtention d’un rendez-vous en cabinet ministériel ou après d’un parlementaire. Face aux exigences de transparence et à l’émergence d’organisations veillant de prêt au respect des obligations de déontologie des responsables publics, on peut craindre que ces derniers, pour éviter tout scandale ou reproche, n’acceptent plus de rendez-vous que de personnes inscrites sur le registre, comme c’est déjà parfois le cas auprès de la Commission à Bruxelles.
L’entrée en vigueur de cet article 13 pourrait aussi avoir un impact sur les relations entre les lobbyistes et les pouvoirs publics de manière plus globale. L’article 18-5 prévoit que les représentants d’intérêts doivent s’abstenir de proposer ou de remettre aux pouvoirs publics des présents, dons ou avantages d’une valeur significative. Cette disposition doit être précisée par le code de déontologie défini par décret en Conseil d’Etat, pris après avis de la HATVP. Que doit-on entendre par les dons et avantages d’une valeur significative ? On comprend bien évidement l’objectif de cet article, mais on peut toutefois s’interroger sur ce qu’il couvrira réellement. Une invitation à déjeuner deviendra-t-elle prohibée ? Cette disposition va-t-elle remplacer l’obligation de déclaration des dons et avantages qui incombait notamment aux parlementaires par une interdiction simple de ces mêmes dons ?
Par ailleurs, un autre changement introduit par cet article 13 concerne les pouvoirs de la HATVP, qui pourra se faire communiquer sur pièce toute information ou document nécessaire à l’exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé. Cela devrait entraîner un véritablement changement de mentalité pour les avocats-lobbyistes, jusqu’alors fortement protégés par le secret professionnel les liant à leurs clients. Ils devront mettre en place une séparation stricte entre leurs activités de lobbying et celles d’avocat, afin d’exercer une partie de leurs activités en bénéficiant de ce droit tout en pouvant se soumettre aux injonctions de la HATVP pour ce qui concerne leur activité de lobbying. La question se posera tout particulièrement s’agissant du secret des correspondances. Concernant ce pouvoir de la HATVP, il convient par ailleurs de noter que si une version précédente du texte lui imposait de présenter sa demande auprès du bâtonnier de l’ordre auprès duquel l’avocat est inscrit, cette obligation a désormais disparu.
Ce registre pourra aussi avoir un impact pour l’organisation de colloques au sein desquels des parlementaires sont amenés à participer. Outre l’absence des logos des autorités publiques dans les documents de présentation commerciales, ce qui était déjà devenu la norme, la question de l’absence de versement de rémunérations sous quelque forme que ce soit pourrait soulever des questions, notamment pour ce qui est des remboursements des frais des invités. S’agissant des parlementaires par exemple, doit-on considérer que leurs indemnités représentatives de frais de mandat couvrent déjà ce type de frais, auquel cas un remboursement devrait être assimilé à une rémunération. Cela pourrait alors nuire fortement au développement de certains colloques et forums en province, pour lesquels les élus d’un autre département mais spécialistes du sujet abordé pourraient être réticents à participer.
Comme on peut le voir, la seule adoption de la loi Sapin 2 ne devrait donc pas lever toutes les zones d’ombres sur le futur registre et sa mise en œuvre. Il faudra pour cela attendre la publication des décrets d’application et la jurisprudence de la HATVP. Toutefois, ce nouveau registre devrait néanmoins marquer une accélération de la transparence, qui pourrait s’accompagner d’une dédiabolisation du métier de lobbyiste et participer à la professionnalisation accrue de ce secteur.
Laisser un commentaire