La CNAC à la recherche de son juge administratif : suite et fin d’un imbroglio [1] ?

Jean-André Fresneau et Emmanuel Guillini
Avocats Associés
QUADRIGE, Société d’Avocats
Intervenants EFE, formation « Droit immobilier » des 23 et 24 novembre 2011, Paris

Depuis de nombreuses années, le droit de l’urbanisme commercial se nourrit d’un abondant contentieux devant la juridiction administrative touchant principalement les décisions rendues par les commissions chargées de statuer sur les demandes d’autorisations d’exploitation commerciale et, dans une moindre mesure, les permis de construire accordés pour les projets commerciaux soumis à cette législation.

La sollicitation croissante du juge dans cette matière témoigne de ce que, composante à part entière de la politique commerciale de certains opérateurs, le contentieux est devenu de facto un instrument de régulation de la concurrence.

Toutefois, depuis plusieurs mois, les porteurs de projets et leurs opposants sont confrontés à un incroyable imbroglio touchant à l’identification du juge compétent pour connaître des recours en cette matière.

I – Historiquement, deux juges ont été compétents en premier ressort selon la commission dont émanait la décision attaquée

Jusqu’en 2008, le recours en annulation était ouvert devant la juridiction administrative, selon la qualité du requérant, tant à l’encontre des décisions des Commissions départementales d’équipement commercial (CDEC) que de celles de la commission nationale (CNEC).

Les tiers, auxquels la faculté de saisir la CNEC de recours en appel des décisions départementales était fermée, pouvaient déférer celles-ci directement aux tribunaux administratifs dans le ressort desquels la CDEC avait son siège. Par ailleurs, les décisions rendues par la commission nationale sur appel des décisions des CDEC pouvaient être déférées au Conseil d’État, statuant en premier et dernier ressort en application de l’article
R 311-1 du Code de justice administrative, par toute personne y ayant intérêt.

Dans le souci louable d’écarter les risques d’annulation des décisions départementales prises au terme d’une procédure complexe et, partant, propice aux vices de forme, mais aussi d’unifier les solutions jurisprudentielles et de raccourcir la durée des instances contentieuses, le législateur a institué, en 2008, une procédure de Recours administratif préalable obligatoire (RAPO) en imposant la saisine de la commission nationale (désormais la CNAC) avant tout recours contentieux.

Dans sa rédaction issue de la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008, l’article L 752-17, alinéa 2, du Code de commerce a ainsi fait disparaître le contentieux des décisions des commissions départementales et rendu le Conseil d’État seul compétent pour connaître des recours en annulation dirigés contre les décisions prises dans cette matière.

II – L’attribution exclusive de la compétence en premier ressort au tribunal administratif

Cette situation a toutefois pris fin dès le 1er avril 2010.

À cette date, en effet, le Conseil d’État a perdu sa compétence en premier et dernier ressort à l’égard des décisions administratives individuelles des organismes collégiaux à caractère national (décret n° 2010-164 du 22 février 2010).

Cette mesure, qui s’inscrivait dans le cadre d’une réforme des compétences et du fonctionnement des juridictions administratives, ne visait pas spécialement les décisions de la CNAC. Il semble, d’ailleurs, que ses conséquences particulières sur le contentieux de l’urbanisme commercial n’aient pas été appréhendées par ses auteurs. Elle a, cependant, été vivement critiquée par la plupart des opérateurs dénonçant la durée excessive des procédures contentieuses qui pouvait en résulter (compte tenu de la faculté d’interjeter appel des jugements de première instance rendus par les tribunaux administratifs, puis de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État contre les arrêts rendus par les cours administratives d’appel).

Si le Conseil d’État perdait sa compétence, l’identification de la juridiction appelée à connaître désormais de ce contentieux a provoqué d’incroyables tergiversations.

On pouvait penser qu’il serait fait, à cet égard, application des dispositions de l’article R 312-1 (alinéa 2) du Code de justice administrative [2]. En d’autres termes, le tribunal administratif territorialement compétent devait être celui dans le ressort duquel siégeait la CDAC ayant statué initialement sur le projet.

Cependant, telle n’a pas été, au moins dans un premier temps, la solution retenue.

Ainsi, le tribunal administratif de Poitiers ayant été saisi, en mai 2010, d’un recours contre une autorisation accordée par la CNAC statuant sur appel d’une décision de la CDAC de La Vienne, son président a, sans tarder, décidé de le transférer au Conseil d’État en application des dispositions de l’article R 351-2 du Code de justice administrative, alors que ce texte vise précisément le cas où une juridiction inférieure est saisie de conclusions qu’elle estime relever de la compétence du Conseil d’État, ce qui ne pouvait être le cas ici …

La réaction ne tardait pas. Dès le 21 mai 2010, le président de la section du contentieux du Conseil d’État décidait de renvoyer l’affaire au tribunal administratif de Paris au motif que le tribunal territorialement compétent était celui dans le ressort duquel l’autorité qui avait pris la décision attaquée – en l’espèce la CNAC – avait son siège (CE, 21 mai 2010, n° 339561).

Outre la perplexité des praticiens et des commentateurs, cette décision inattendue – probablement dictée par des considérations de politique contentieuse, en particulier, par la volonté d’assurer l’unité de la jurisprudence dans cette matière – a immédiatement suscité la résistance du premier intéressé, le tribunal administratif de Paris.

En effet, saisi d’une demande d’annulation d’une décision de la CNAC rendue sur recours contre une décision de la CDAC de l’Ain, celui-ci a, le 16 septembre 2010, rejeté sa compétence et transmis le recours au tribunal administratif de Lyon. Le juge parisien motivait sa décision par les dispositions de l’article R 312-10 du Code de justice administrative [3], fondement qui, de nouveau, ne laisse de surprendre dès lors que les décisions des commissions d’urbanisme commercial ont précisément, dans la plupart des cas, pour objet d’autoriser (ou de refuser) la création d’un magasin par définition inexistant…

Bon gré, mal gré, la Haute juridiction s’est finalement laissée convaincre. Aux termes de plusieurs ordonnances rendues par le président de la section du contentieux le 4 novembre 2010, le Conseil d’État a ainsi admis la compétence des tribunaux administratifs locaux sur le fondement des dispositions précitées de l’article R 312-10.

III – La réattribution de la compétence en premier et dernier ressort au Conseil d’État

On pouvait croire la question close, d’autant plus que l’existence de la commission nationale d’aménagement commercial semblait condamnée à court terme par la future réforme de l’urbanisme commercial engagée en 2010 [4].

Un décret du 1er août 2011 (n° 2011-921, JO du 3 août, p. 13237) vient pourtant de donner satisfaction à ceux qui réclamaient le rétablissement de la compétence du Conseil d’État en premier et dernier ressort dans cette matière.

Ce texte de circonstance, qui entrera en vigueur le 1er octobre 2011, complète le 4° de l’article R 311-1 du Code de justice administrative en ajoutant la CNAC à la liste des autorités dont les décisions prises au titre de leur mission de contrôle ou de régulation, relèvent, pour leur contentieux, de la compétence du Conseil d’État statuant en premier et dernier ressort.

Concrètement, à compter du 1er octobre 2011, le Conseil d’État se verra transférer tous les recours en annulation de décisions de la CNAC en instance devant les tribunaux administratifs, dès lors qu’ils n’auront pas fait l’objet d’une inscription à l’audience avant cette date.

En outre, le Conseil d’État connaîtra des appels interjetés contre les jugements rendus dans ces affaires.

Plusieurs tribunaux administratifs ont, dans ce contexte, décidé d’audiencer certains dossiers alors que d’autres, sollicités de le faire avant le 1er octobre y compris pour des affaires pour lesquelles des clôtures d’instruction ont été prononcées avant le 1er août, s’y refusent…

En conclusion (provisoire ?)

Le changement de la juridiction compétente pour juger de la légalité des décisions de la CNAC, à deux reprises en l’espace d’un an et demi, est assurément une anomalie.

Plus gravement, encore, pendant la moitié de cette période, les atermoiements de l’administration puis des juridictions n’ont pas permis d’identifier de façon certaine le juge territorialement compétent pour connaître de ce contentieux.

Ce disfonctionnement a, de fait, provoqué un allongement de la durée des procédures contentieuses, évidemment contraire aux impératifs de sécurité juridique et de bonne administration de la justice.

Au-delà, il n’est pas interdit de se demander si notre économie a aujourd’hui les moyens de s’offrir cette sorte de cafouillage, dont les conséquences sont assurément néfastes, tant pour les opérateurs que pour les justiciables.

Formons le vœu que la nouvelle réforme de l’urbanisme commercial, si elle est conduite à son terme, ne vienne pas, une fois de plus, modifier les règles du jeu en la matière.

Emmanuel Guillini & Jean-André Fresneau
Quadrige, Société d’Avocats


[1] Bernard POUJADE « Urbanisme commercial : la fin de l’imbroglio ! », Tribune, p.1, AJDA, 17 janvier 2011.

[2] « en cas de recours préalable à celui qui a été introduit devant le tribunal administratif, la décision à retenir pour déterminer la compétence territoriale est celle qui a fait l’objet du recours administratif« .

[3] « les litiges relatifs aux législations régissant les activités professionnelles, notamment… commerciales et industrielles, (…) relèvent lorsque la décision attaquée n’a pas un caractère réglementaire, de la compétence du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve soit l’établissement ou l’exploitation dont l’activité est à l’origine du litige, soit le lieu d’exercice de la profession ».

[4] Proposition de loi relative à l’urbanisme commercial, votée en première lecture par l’Assemblée nationale en juin 2010, par le Sénat en mars 2011, et qui semble aujourd’hui au point mort depuis sa transmission à l’Assemblée nationale en deuxième lecture.

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